대중교육을 위한 공공조치의 의미진단
●스웨덴의 문화정책
박혜자 / 현대사회연구소
■ 스웨덴 문화정책에 대한 평가
현대 스웨덴의 문화정책은 1974년 스웨덴 국회 Riksdog에 의해 방향이 정해졌는데 전통적인 문화에 대한 개념보다 더 포괄적인 성격으로 확대 규정되었다. 여기서 규정된 문화정책의 의미는 문화부문을 위해 취해지는 모든 공공조치의 틀로 정의되었다. 그러므로 문화정책은 국가를 비롯하여 도, 시, 군, 기타 모든공공기관에 의해 행해지는 공공조치를 다 포함한다. 정부와 의회가 규정하고 있는 문화정책의 영역을 보면 국가의 문화정책은 언론과 라디오, 텔레비젼 같은 매스커뮤니케이션 뿐아니라 활자와 연극, 시각 및 음악형태로된 모든 문화적 행위와 작품에 관계되는 조치를 포함한다. 그외에도 스웨덴 문화유산의 보호와 재생에 관련된 조치 및 대중교육과 대중단체 등에 관련된 각종 조치 까지 문화정책의 범주에 들어간다.
스웨덴 문화정책의 역사적 배경을 보면 처음에는 문화적 기념물이나 고고학적 유적을 돌보기위해 시작되었는 바, 오늘날 다른 개발도상국이 그러하듯이 국민적 일체감을 지키는데 그 목적이 있었다. 스웨덴 문화정책의 또다른 동기는 보다 더 위엄있는 문화적 업적을 과시하려는 왕족과 귀족들에 의해서 였으며, 현대에 와서는 중앙정부의 기구에 필적할만한 대중문화를 확산시켜야 할 필요성 때문이었다. 대중문화로서의 문화정책의 필요성은 모든 사람이 문화생활을 향유할 수 있도록 하는데 그 목적이 있는 바 처음에는 강의의 형태를 취하다가 토론그룹으로 점차 발전되었으며, 이러한 대중교육을 위해 도서관 설립이 문화정책의 중요한 과제가 되었다.
지금의 스웨던 문화정책이 이루어지기까지는 제 1차 세계대전 이후 끊임없는 논란의 과정을 거쳐야 했으며 60년대 들어 문화부문에 대한 공식적 연구조사가 시행된 이래 70년대에는 헌법개정이라는 형태로 결실이 맺어졌다. 1974 년 스웨덴 의회가 스웨덴 문화정책의 8가지 목표를 인정함으로써 비로소 현대 스웨덴 문화정책이 정립되었는 바 그 목표는 다음과 같다.① 표현의 자유를 보장하며 이러한 자유를 이용할 수 있는 건강한 기회를 제공하며,
② 사람들이 그들 자신의 창조적인 활동을 할수 있는 기회를 제공하고 사람들간의 접촉을 고취하며,
③ 문화영역내의 상업주의로 인한 부정적 결과에 대응하며,
④ 문화영역내의 정책결정기능과 활동의 분산화를 촉진하며,
⑤ 소외된 집단의 요구와 체험에 관련하여 디자인되어야 하며,
⑥ 예술적, 문화적 혁신을 촉진하며,
⑦ 과거의 문화유산을 보호하며,
⑧ 언어상, 민족상의 경계를 초월하여 문화영역내의 경험과 사고의 교류를 촉진한다.
이러한 문화정책의 목표 이면에는 문화정책을 환경정책의 일환으로 보고 총체적으로 더 좋은 사회적 환경을 만든다는 의미가 함축되어 있다.
또한 의회는 문화적 평등이 경제적 평등이나 사회적 평등과 마찬가지로 중요하다는 것을 선언하였다. 즉 모든 사람은 자기가 원한다면 적극적이고 창조적인 개체로써 그들의 자원을 발전시킬 수 있어야 하며, 성별이나 교육수준에 관계없이 문화적 체험을 할 수 있는 기회가 부여되어져야 한다는 것이다.
이러한 스웨덴의 문화정책은 기본적으로 다음과 같은 4가지 가정을 바탕으로 수립되었다.
첫째, 문화정책에 있어서는 언론의 역할을 보장해 주는 것이 중요하며, 둘째, 지역간의 문화적 격차를 줄이기 위해서는 문화적으로 취약한 지역을 강화하고 문화보급이 안된 지역에 까지 문화활동을 확산하는 것이 중요하다. 세째, 문화적 습관을 변화시키기 위해서는 학교나 클럽, 작업장내의 문화활동을 고무하는 것이 중요하며, 네째, 어린이나 청소년을 나쁜 상업문화로부터 보호하기 위해서는 유치원과 국민학교내의 문화활동을 강화하는 것이 중요하다. 이것이 바로 1970년대 후반이래 스웨덴 문화정책의 근간을 이루어 왔다.
■ 전국문화법무평의회와 업무분장
문화영역내의 공적인 정책수행의 책임은 중앙정부와시, 군에 분산되어 있다. 문화와 관련된 대부분의 요구는 지방수준에서 가장 잘 판단될 수 있기 때문에 지방당국이 문화정책의 근본적 책임을 맡고 있다. 따라서 시와 군의 위원회는 문화정책에 대해 상당한 자치적 결정권을 향유할 뿐아니라 독자적인 조세권도 가지고 있다.
스웨덴 문화정책에 있어 중앙정부의 역할은 총체적 책임 및 문화정책의 조정과 장기계획 수립을 담당한다. 국가의 업무는 문화생활을 규정하는 것이 아니라 촉진하는 데 있다. 중앙정부의 문화정책에 대한 총괄적 책임은 1974년 수립된 「전국문화업무평의회 National Council for Cultural Affais」에 부여돼 있다. 전국문화업무 평의회는 스웨덴 문화정책의 목표달성을 위해 노력하며 문화정책의 지속적 발전을 고무했다. 전국문화업무평의회 구체적 업무를 보면,
① 중앙정부의 문화적 노력을 조정하고 장래의 문화정책을 계획하며,
② 문화정책의 목표달성 정도를 평가하며,
③ 중앙정부의 문화활동에 대한 원조를 결정하며,
④ 여론조성 및 필요한 정보를 배포하며,
⑤ 도와 시위원회 및 각종 문화단체와 문화종사자에게 적절한 조언을 해주며,
⑥ 문화정책에 대한 각종 연구를 수행한다.
전국문화업무평의회의 구조를 보면 그 업무에 의해 영향을 받는 사회 각부문과 밀접한 관계를 맺고 있다. 즉 평의회내의 여러기관들은 전통적 문화부문의 대표자들과 정당및 도, 시, 조합, 문화종사자의 대표들을 다망라하여 그들로 하여금 자기가 속한 집단의 의견을 대변하게 한다. 이러한 다양한 의견들이 정책결정에 반영됨으로써 행정 관료들에 의해 문화 영역이 일률적으로 규제되는 것을 방지한다.
그외에 고대 기념물을 보호하는 「전국유물관리소 The Central Board of National Antiquities」와 「기록문서보관소 The National Archives Board」가 중앙정부 산하에 있는데 이들은 각 지역과 협조하며 자료를 모으고 보관한다.
도 County 위원회는 보통 시정도의 규모로는 감당할 수 없는 많은 비용이 드는 지역활동 만을 담당하는 주로 극장, 오케스트라, 도립도서관, 박물관 등이 해당된다.
시당국은 그외 모든 다양한 문화프로그램을 담당하는데, 도서관및 시립음악학교, 성인교육단체, 극장, 음악, 무용, 전람회, 문화유적지, 독자적 문예인 등이 이에 속한다.
수많은 도위원회 Council와 시정부는 중앙정부의 문화정책 목표를 모델로 삼아 그들 나름의 문화정책 목표를 설정한다. 시는 국가와 도위원회로 부터 문화정책에 관련하여 원조를 받기도 하지만 독자적인 결정에 의해 지방세를 걷을 수도 있다.
이외에도 스웨덴에서는 자발적 결사체들이 문화정책의 중요한 역할을 수행한다. 정부와도, 시 당국도 이러한 결사체의 존재를 인정하고 이러한 결사체에 의해 문화 프로그램이 평등하게 잘 운영될수 있는 곳에는 공권력이 작용할 필요가 없다고 밝혀왔다.
이러한 자발적 결사체들은 대중교육단체와 문예인협동조합, 아마츄어문화단체, 청소년단체, 극단단체, 기타 다른 자발적단체 등을 포함한다. 전통적으로 스웨덴에서는 이러한 결사체들의 역할이 중시되어 왔으며 문화정책 목표의 하나로 결사체를 통해 소외된 집단에게 더많은 사회참여와 개인적 발전의 기회를 허용해 왔다. 따라서 국가와 시당국은 이들 결사체들이 필요로 하는 경제적 자원을 보조해 준다.
스웨덴은 미국과 달리 이러한 문화사업에 사기업(私企業)으로 부터의 재정지원은 고무하지 않는 편이나, 점차 사기업의 문화지원이 늘고 있다. 특히 사기업의 문화지원은 작업장이나 노동환경과 관련하여 점차 중요시될 것으로 전망된다.
■ 부분별 문화발전 정책
스웨덴의 문화생활은 3 R 이 없이는 이루어질 수 없다는 말이 있다. 그것은 3 R 이라 일컬어지는 연극 Riksteatern, 컨서트 Rikskonserter, 전람회 Riksutstallningar 가 스웨덴문화생활의 핵심을 이루기 때문이다. 이 세가지는 문화를 인구가 아주 적은 먼 지역까지 전파하고 새로운 문화향수 계층을 만들어 내는데 선구적 역할을 해왔다.
이 중에서 「스웨덴국립연극센터 Riksteatern」가 1934년 최초로 설립되어 그간에 스톡홀름의 특수층에만 국한되어 있던 관람객을 전국적이고 전계층에 확산하였다. 이것이 스웨덴 문화정책의 혁신을 가져 온 계기가 되었으며 1963년 「전국컨서트 시설 Rikskonserter」과 1965년 「스웨덴 순회전시관 Rikautstallningar」이 설립되었다. 이러한 것들은 전국적인 문화전파를 통해 대중교육에 크게 기여하였다. 그간에 예술적인 접촉이 없었던 지역에 이르기 까지 접촉의 기회를 넓혔으며, 예술을 일상생활 속에 침투시켜 심지어는 작업장에서도 예술에 접할 기회를 부여하였다.
연극과 컨서트, 전람회는 스웨덴 문화정책의 혁신을 가져왔으나, 1974년 문화정책 정립이후 정부의 재정지원이 점차 줄어들고 있다. 그것은 문화정책의 기초가 전국적으로 문화를 똑같이 전파하는 데서 계층과 지역마다 각기 다른 다양한 문화론 고취하는 편으로 바뀌어 가기 때문이다. 따라서 3 R 의 역할도 바뀌어 연극이나 컨서트, 전람회를 확산하는 역할은 퇴조하고 새로 시작하는 문화활동과 기관을 돕고 자문하는 역할을 맡고 있다.
그러나 지역문화가 크게 신장된다 할지라도 여전히 3 R 의 순회활동은 필요한 것으로 남을 것이다.
3 R 이외에 도서관의 기능도 스웨덴의 문화활동의 중요한 부분을 차지한다. 특히 시립도서관은 시마다 빠짐없이 갖추고 있으며 문화활동의 시금석이 되고 있다. 시립도서관에 대한 중앙정부 개입은 경제적 보조를 해주는 것에 제한되어 있고 모든 도서관은 무료로 운영된다. 도서관에 있어 가장 큰 문제는 도서관마다 시설 기준에 차이가 있다는 데 있다. 심지어는 같은 구역내의 도서관 시설도 각기 다르다.
스웨덴 문화활동의 또다른 특성은 성인교육단체에서 찾아 볼 수 있다. 성인교육단체는 스웨덴에 10개가 있는데 주로 정당이나 종교단체, 극기 운동과 제휴하여 스타디 써를 Study circle 과 여러가지 문화활동을 조직하는데 관여하고 있다. 이러한 성인교육 단체를 통해 지원이 아마츄어 문화활동에 주어지고 있으며, 전문적 문예인들이 써클의 리더로 참여하기도 하다.
1981 년에서 82 년사이에 성인교육단체는 2십 7만 4천 2백 개의 스터더 써클을 가지고 있었으며, 거기에 참여한 사람은 2백 4십만 명이었다. 그러나 이러한 성인교육단체도 점차 정부의 지원이 줄어들어 재정상의 어려움을 겪고 있다.
라디오와 텔레비젼은 스웨덴 방송법인에 의해 운영되며, 법인의 활동은 국법으로 정해져 있다. 새로운 방송관계법은 방송법인체의 문화적 책임을 포함하고 있다. 스웨덴 국민의 하루평균 방송청취량이 1시간 50분에 달하므로 방송의 역할은 그만큼 중요시 된다. 최근에는 많은 소규모 공동체내에 주민 스스로가 만드는 지방방송을 두는 실험적 안이 진전되고 있다. 이러한 지방방송 프로그램은 독자적인 결사체에 의해 만들어지고 재정지원되나, 많은 정치적 논란거리를 내포하고 있다.
영화부문을 보면, 초창기에는 특수세를 부과하는 문화영역이기도 하였으나, 1960년대 들어 영화산업이 위기에 직면하게 되면서 세금이 폐지되었다. 그대신 비디오 테이프 대여회사의 매표수입에 대해 10% 부가쎄를 받아 스웨덴 영화제작과 영화산업을 지원한다. 그러나 최근 비디오 산업의 급속한 성장으로 영화산업의 성장은 불투명한 상황에 놓여있는 실정이다.
■문화종사자에 대한 지원정책
스웨덴의 문화정책은 문화종사자나 문예인의 생활조건 개선에도 지원을 아끼지 않고있다. 문예인들의 수입은 분야별로 크게 차이가 있어 정부는 다음과 같은 몇가지 지원원칙을 세워놓고 있다.
① 문화제도의 확대를 통한 고용기회 창출과 뮤지컬 집단에 대한 지원및 국가소유 건물을 위한 예술품 구매,
② 문화종사자의 고용을 위한 노동시장 정책의 진행,
③ 작가에 대한 저작권료 지불,
④ 사진작가, 배우, 영화제작자에 대한 원조금 지급,
⑤ 특정 예술가에 대한정부의 생계비지원
⑥ 문화종사자에 대한 세제혜택
스웨덴의 문화종사자들은 정부의 지원도 받지만, 그들 스스로 부문별 센터를 구성하여 문화의 저변층 확대를 위해 노력하고 있다.
센터는 처음에 작가들을 중심으로 결성되어 그들의 상아탑과 가능한한 새로운 독자층을 개발하는데 주력하였다. 이것이 점차 다른 문화영역에까지 확산되어 문화·예술 전체를 확산하고 대중과 접촉하는 채널로 이용되었다. 뿐만아니라 센터는 상업문화의 오염으로부터 스웨덴의 순수문화를 지켜나간다.
센터는 조합과는 달리 문화종사자 자신의 이익을 보호하기 위해 월급이나 수당, 근로시간 같은 것을 협상하지는 않는다. 센터는 문화향상과 보급, 그리고 여론조성과 문화종사자의 고용기회 창출을 위해 노력할 뿐이다. 현재 스웨덴의 많은 문화종사자들이 센터와 조합에 동시 가입되어 있다.
센터는 전국문화업무평의회와 노동청으로 부터 재정지원을 받고 있으나, 여전히 재원상의 어려움을 겪고있다. 센터에 더 큰 문제는 대부분의 커다란 공연이 상업적 단체나 기업에 의해 독점되어 그 활동영역이 점차 위축되고 있다는 데 있다.
■ 소외집단 대상의 문화정책
현대 스웨덴 문화정책의 주요 목표 중의 하나는 과거문화정책에서 배제되어 왔던 집단들을 정책 안에 포용하는 것이다. 이러한 목표달성을 위해 한편으로는 교육정책과 도시계획조치 간의 상호작용이 점점 발전되어 왔다.
과거 스웨덴 문화정책에서 소외되어 왔던 어린이와 소수집단, 불구자, 환자 등을 위해 여러가지 문화적 배려가 행해지고 있다. 어린이를 위한 만화지원과 유치원교육 지원을 비롯하여 스웨덴 이주민의 전통문화 지원 이주민의 모국어서적 도서관비치, 시각장애자를 위한 점자책, 청각자애자를 위한 연극, 환자들을 위한 병원내 도서관 등이 그것이다.
최근에는 점차 노동자의 작업장내 문화시설의 중요성이 부각되고 있으며, 주거환경의 문화시설도 관심을 끌고 있다.
■ 스웨덴의 문화 재원
1983/84 회계년도 동안 국가를 비롯하여 도와 시가문화목적으로 지출한 비용은 총 6십 3억 SEK(1크로나 당 127원·87년 9월 현재)에 달한다. 이중에 국가지출이 43%를 차지하며 도가 7%, 시가 50%를 차지한다. 이것은 스웨덴 정부가 국민 일인당 764 SEK를 문화비용으로 지출한 셈이 된다.
이러한 정부기관에 의한 공식적 문화관계 지출비용 이외에도 1983년 한해동안 1천 7백억 SEK 정도의 사적인 문화비용 지출이 있었던 것으로 추산된다. 이것은 사적으로도 국민 일인당 2천 6십 SEK 에 이르는 문화비용 지출이 있었던 셈이 된다. 사적으로 지출되는 문화비용과 공적으로 지출되는 문화비용을 합친 총액을 놓고 볼때 중앙정부나 도·시에 의해 지출된 것은 약 27%정도에 해당한다.
이러한 정부에 의한 문화비용을 역사적으로 살펴보면 70 년대 부터 계속 늘어나기 시작하여 81 년도에는 1970 년에 지출한 문화비용의 거의 갑절로 늘어났다. 정부기관에 의해 지출되는 비용중 거의 절반이 시에 의해 지출되고 있다. 이것은 문화정책에 있어 시의 활동이 그만큼 커다란 비중을 차지하고 있다는 의미로 해석된다.
시다음으로 많은 문화비용을 지출하고 있는 중앙정부의 지출내력을 보면 1981/82 회계년도 동안 지방 기구에 대한 지원이 전체지출액의 27%를 차지한다. 반면에 지방행사나 활동에 대한 중앙정부의 직접적 지원은 3%에 불과하다. 중앙정부의 지출내역을 문화부문별로 보면 총지출액중 1/4이 극장지원에 쓰였으며, 또 1/4이 언론보조에 쓰였다. 그외에 총지출액의 1/5 정도가 전람회나 박물관, 고대기념물 보호에 사용되었다.
시의 경우를 보면 시의 문화비용 총액중 41% 가 도서관지원에 쓰였고 음악분야에는 22% 정도가 사용되어시의 문화활동은 시립도서관 지원이 중심을 이루고 있음을 보여준다.
그러나 최근 사회, 경제적 여건의 변화로 인해 문화예산도 삭감되고 있다. 모든 정부당국과 문화기관은 그들 문화예산을 매년 2%씩 삭감하도록 요구되고 있으며, 이러한 삭감이 어느정도 까지는 진척되고 있다. 흑자는 정부의 긴축정책의 첫번째 대상이 문화부분이라고 말하지만 스웨덴의 경우 다른 부문은 더 심한 예산삭감을 당하고 있다. 오늘날 스웨덴의 사회민주당과 보수당간에는 문화활동에 대한 정부지원문제를 놓고 많은 논란이 제기되고 있다.
이러한 문화부문의 예산삭감에 대처할 수 있는 한가지 방안은 문화정책을 학교나 복지기관을 비롯한 다른 사회영역과 연결시키는 것이다. 문화정책은 단순한 보조영역이 아니라 인간의 복지증진을 위해 필요한 도구로 인식할 수 있을 때 비로소 문화정책은 제대로 기능을 발휘하게 될 것이다.
■ 스웨덴의 문화정책 개념
어느 정책이든 정책이 발전하기 위해서는 정책에 대한 평가가 중요한데, 스웨덴의 문화정책도 이러한 의미에서 매년 평가를 받고있다.
스웨덴 문화정책에 대한 연례평가는 예산당국과 위원회에 의해 행해지는데, 이러한 정부의 연례평가는 사실상 피상적인데 불과하다. 연례평가는 예산을 확보하기 위한 형식적 작업이 되기 쉽고, 소관부처는 부처대로 자기의 업적을 평가하는 것이기 때문에 개관적이 되기 어렵기 때문이다.
문화정책의 평가에 있어 가장 신뢰성을 인정받고 있는 것은 각종 연구집단이나 Committee에 의해 이루어지는 연구보고서이다. 연구집단이나 Committee 는 대체로 수년에 걸쳐 문화정책의 결과를 포괄적이고 진지하게 행한다. 이들의 평가결과는 이후 수년간의 문화정책 방향을 결정하는데 커다란 영향을 미치게 된다.
그러나 평가에 있어 가장 어려운 점은 문화정책의 목표가 얼마만큼 달성되었는가 하는 점인데 통상 통계수치로 나타날 수 있는 척도를 이용하여 평가가 행해진다. 그러나 문화정책 목표 중에는 이러한 구체적 척도로 평가하기 어려운 것도 있고, 또한 척도를 이용한다 하더라도 그것이 정책에 대한 진지한 평가라기 보다는 가시적 평가에 흐를 위험이 있다. 이런 점을 고려해 볼때 스웨덴의 문화정책도 그 평가결과를 둘러싸고 논란을 면하기는 어려운 것같다.