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제20대 정부의 문화정책은 그 기조에 있어서 몇 가지 특징을 보인다. 첫째, 전 세계적으로 부상하고 있는 우리 문화의 ‘세계를 향한 발신’을 크게 강화하고 있다. 이런 특징은 새 정부가 출범할 때 제시한 23대 약속 중 문화 분야의 약속에서 “국민과 함께하는 일류 문화매력국가를 만들겠습니다.”라고 제시된 데서도 나타난다. 문화매력국가는 국민을 향한 다짐이면서 다른 한편으로 우리 문화를 국제사회에 적극적으로 알리겠다는 정책적 의지의 표현이다. 현 정부의 120대 국정 과제 중 “K-콘텐츠의 매력을 전 세계로 확산”이 문화 분야의 국정 과제 중 하나로 제시된 것도 같은 맥락에서 이해할 수 있다.

둘째, 다양한 정책 영역 가운데 국내 문화정책은 국민의 문화향유 기회 확대 분야에 초점을 맞추고 있다. 제20대 정부는 출범 시 국정 비전으로 “다시 도약하는 대한민국, 함께 잘 사는 국민의 나라”를 제시하고 문화 분야의 과제를 6대 국정 목표 중 “따듯한 동행, 모두가 행복한 사회”라는 목표 안에 배치함으로써 문화정책에서 ‘함께’, ‘모두’의 의미를 매우 중요하게 인식하고 지향하고 있음을 표명했다. “일상이 풍요로워지는 보편적 문화복지 실현”이라는 국정 과제는 이처럼 ‘전 국민’이 ‘공평’하게 ‘문화향유’ 활동을 할 수 있는 기회를 제공받아야 한다는 점을 강조한다.

셋째, 현 정부는 기존에 이루어져 오던 문화 분야에 대한 공공지원의 내용과 방식을 새로운 방향에서 재검토하려는 모습을 보인다. 2024년 문화체육관광부의 예산은 6조 9,545억 원(국회 확정 예산)으로 2023년 6조 7,408억 원(본 예산) 대비 2,137억 원(3.17%)이 증액되었다. 그 가운데 문화예술 분야의 예산은 2023년 2조 3,140억 원에서 2024년 2조 3,683억 원으로 전년 대비 543억 원(2.3%)이 증액되었다. 이는 당초 정부가 제출한 문화예술 부문 예산안(2024년) 2조 2,704억 원과 비교하면 979억 원이나 증가한 금액이다. 문화예술 분야의 예산이 이렇게 크게 증가하였음에도 불구하고 문화향유와 관련된 사업을 진행하는 현장에서는 큰 폭의 사업 축소 또는 폐지로 인하여 적지 않은 어려움이 나타나고 있다. 이는 문화예술 부문의 예산이 증가됐느냐 감소됐느냐와는 별도로 지원사업의 내용과 방식을 새롭게 변화시켜 사업을 재구조화하는 과정에서 초래된 현상이라고 할 수 있다. 예컨대 국민의 문화향유와 관련된 일부 사업, 곧 학교문화예술교육 지원사업, 생활문화사업, 문화다양성 확산사업, 독서진흥사업 등은 예산이 일부 또는 전면 삭감되었다. 반면 청년문화예술패스¹, 문화누리카드², 국립단체 지역 순회, ‘꿈의 오케스트라’ 등 취약계층 아동, 청소년의 예술 활동 지원, 문화 취약 지역 및 인구 소멸 지역의 문화예술교육, 노인·장애인 문화 활동 지원사업 확대, 청년 인턴 운영, 지역 공연예술단체 지원 등 적지 않은 영역에서 사업이 신설되거나 지원이 확대되었다.

이처럼 제20대 정부의 문화향유정책은 집권 중반기에 접어들면서 본격적인 변화가 나타나고 있다. 문화향유정책과 그에 따른 다양한 형태의 사업 유형은 환경에 따라 변화한다. 이런 점에서 기존 정책이나 사업의 변화, 곧 유지, 변경, 폐지는 정책 현장에서 일상적으로 나타난다. 중요한 것은 이러한 정책상의 변화가 추구하는 목표와 지향점이 사회적 공감대에 얼마나 기반하고 있는지, 공감대가 형성되어 있다고 할지라도 특정 정책 또는 사업의 존속·폐지로 나타나는 후과를 충분히 고려하였는지이다. 이런 점에서 최근 문화향유정책의 변화에 대한 점검이 이루어질 필요가 있다.

초기 문화향유정책이 문화시설의 건립으로 국민의 문화향유 기회를 확대하는 데 초점을 맞추었다면 이후에는 프로그램 공급 확대, 인적 자원 육성 등의 분야로 점차 정책적 관심이 확대되었다. 문화예술의 향유 방식에 있어서도 전문 예술가의 예술 작품을 관람하는 데 초점을 맞추던 것에서 직접적인 참여를 통해 일반 국민의 창의성과 예술성을 이끌어내는 방향으로 정책이 전환되었다. 문화 활동을 특별한 일회성 활동이 아니라 일상과 연계한 생활문화 활동으로 강조한 것은 주로 예술 활동에 머물렀던 문화 활동의 인식과 범주를 크게 확장하였다. 이러한 변화는 그동안의 문화향유정책이 이루어낸 성과라고 할 수 있다. 최근의 문화향유정책･사업의 변화는 이와 같은 거시적 맥락에서 의미를 점검해 볼 필요가 있다.

우선 제19대 정부를 포함하여 그동안 이루어진 문화향유사업은 향유 대상을 세분화하는 것에 초점을 맞추어 왔으며 최근의 변화도 그러한 흐름의 연장선상에 있다. 청년, 노년층, 여성, 장애인 또는 이들을 포함하는 취약계층은 문화향유정책의 새로운 대상으로 종종 제시되었다. 2024년 도입된 청년문화예술패스도 같은 맥락에 있다. 이러한 노력은 중앙정부뿐만 아니라 지방자치단체 차원에서도 이뤄지고 있다. 대표적으로 서울시는 이미 2023년부터 ‘청년문화패스’ 사업을 시작하였다.³ 특정 계층을 대상으로 하는 문화향유정책은 특별히 정책적 관심이 필요한 대상층이 존재할 때에 의미가 있다. 경제적으로 어려운 계층을 지원하기 위한 목적으로 도입한 문화누리카드가 그런 경우이다. 그러나 다른 한편으로 특정 계층에 집중함으로써 정책 효과가 확산되지 못하거나 정책의 초점을 지속적으로 새로운 계층 발굴에 맞추게 되는 경향을 초래할 우려도 있으므로 조심스럽게 접근할 필요가 있다. 문화향유정책은 (한시적으로 진행될 수밖에 없는) 특정 계층에 집중되는 형태보다는 더 폭넓은 계층이 지원 혜택을 누리고 체감할 수 있는 방식으로 진행되는 것이 바람직하다. 1991년에 국민의 문화예술 향유 기회를 확대하고 문화예술단체에 대한 지원을 강화하기 위한 목적으로 시행된 ‘사랑티켓’ 제도는 공연·전시를 관람하고자 하는 사람이면 누구나 혜택을 볼 수 있게 구상함으로써 관람자와 예술단체가 동시에 혜택을 누리는 효과를 거두었다.⁴ 문화향유에 공공지원이 필요한 계층이 있다면, 그러한 계층을 위한 새로운 사업을 확대하는 방식보다는 문화누리카드처럼 특정 프로그램을 통해 일원화하여 지원하는 것이 바람직하다. 또한 바우처나 패스, 카드와 같은 새로운 지급 제도를 마련하기보다는 공연이나 전시 등의 관람이나 소비가 이루어지는 현장에서 직접 할인을 받을 수 있게 함으로써 행정 비용을 줄이고 국민의 문화서비스 접근을 보다 용이하게 하는 것이 효과적이라고 할 수 있다.

문화향유 분야와 관련한 최근의 예산 삭감, 사업 통합·신설 등은 좁게는 지원체계의 재편이나 지원 방식의 변화와 관련되지만, 넓게는 중앙정부 내 각 부처, 중앙정부와 지방자치단체의 역할과 관련된다고 할 수 있다. 학교문화예술교육 지원사업의 예산 삭감은 중앙정부 내 부처 간의 역할 차원에서 살펴볼 수 있다. 이 사업은 2003년, 문화관광부와 교육인적자원부가 정부 인적자원개발회의에 ‘문화예술교육 활성화 공동사업 추진계획’을 상정하고 그 후속 조치로 동년 12월에 ‘2004년 문화예술교육 활성화 사업 추진계획(안)’을 발표하며 시작되었다. 이와 같은 부처 간 협업은 당시로서는 매우 이례적인 일이었지만, 이후 문화관광부가 2005년 국방부, 법무부 그리고 이후 통일부, 여성가족부, 보건복지부, 경찰청, 산업통상자원보, 보훈처 등 여러 부처와 지속적으로 업무협약을 맺으면서 크게 확대되었다. 문화관광부가 타 부처와 업무협약을 통해 문화예술교육 사업을 실시한 것은 문화예술의 중요성이 타 부처의 영역에까지 확대될 필요가 있다는 정책적 판단에서였다. 이에 따라 학교, 군부대, 복지시설, 교정시설, 청소년수련관 등 타 부처 소관의 영역을 지원하는 문화 예산이 크게 증대되고 각 부처의 동 사업에 대한 관심도 확대되었다. 그러나 전반적으로 볼 때 이러한 노력은 문화예술의 가치가 각 부처로 확산되는 성과로 이어지지는 못하였으며, 예산 및 프로그램 운영에 있어 전적으로 문화관광부에 의존하는 경향이 지속되었다.⁵ 이런 상황에서 학교문화예술교육이나 부처 간 협력 사업의 중심이 해당 부처로 이관되어야 한다는 지적이 꾸준히 제기되었는데 학교문화예술교육의 예산 삭감은 거시적으로는 이런 맥락에서 이해될 수 있다.

독서 분야나 문화다양성, 생활문화 분야 등에서의 예산 삭감은 중앙정부와 지방자치단체의 역할이라는 점에서 분석된다. 예산이 삭감된 독서진흥사업의 분야는 영유아에게 책꾸러미를 보내는 ‘북스타트 사업’, 각종 독서모임을 지원하는 ‘독서동아리 활동비 지원 사업’, ‘지역서점 문화활동 지원사업’ 등이다. 이러한 사업은 지역주민의 일상과 밀접한 관련을 맺고 있다는 점에서 그리고 공모로 선정된 개별 단체의 활동을 직접 지원한다는 점에서 중앙정부가 주도적으로 추진하는 것이 적절한가라는 문제가 제기되어 왔다. 중앙정부의 정책 가운데 적지 않은 부분이 다양한 형태의 보조금을 민간에 직접 지원하는 방식으로 이뤄지면 거시적으로 제도와 정책의 수립과 집행에 집중하지 못하게 될 우려가 있다는 지적이 있었던 것이다.⁶ 그런 점에서 국민의 일상과 밀접한 영역에서 이루어지는 활동은 지역 현황과 실태를 가장 잘 아는 지역(지방자치단체와 지역 단체)이 주도적으로 담당하고 중앙정부는 지역의 활동이 원활히 이루어질 수 있도록 제도적·정책적으로 뒷받침하는 역할을 수행하는 것이 필요하다는 주장이 설득력을 얻는다. 현재처럼 중앙정부 차원에서 전국을 대상으로 ‘직접’ 다양한 공모 사업을 실시하고, 선정된 단체가 일부 지역을 대상으로 일정 기간 사업을 수행하는 방식은 사업의 성과를 평가하기가 어렵다. 정책의 성과는 해당 정책이 오랜 기간 지속되어야 바르게 평가할 수 있기 때문이다. 현재와 같은 방식으로는 정책의 지속성을 담보하기도 어렵다는 점에서 개선이 필요해 보인다.

어떤 역할은 지역에서 담당하는 것이 적절하다고 판단되었다고 할지라도 어떤 방식으로 지역에서 그 역할을 감당하게 해야 할지에 대해서는 충분한 숙고가 필요하다. 중앙정부가 개별 사업 및 단체에 직접 지원하는 방식을 지양하고 환경과 제도를 구축하는 데 초점을 맞추는 방향을 설정했다고 하더라도 독서나 생활문화, 문화다양성 활동이 활성화되려면 중앙정부가 제도나 정책적 접근만 하겠다고 선을 그어서는 안 된다. 지방자치단체와 민간 영역의 참여를 이끌어낼 수 있는 조치가 동시에 이뤄질 필요가 있다. 특히 특정 영역에 대한 중앙정부의 정책이나 사업의 유무는 지역에서 민간이나 지방자치단체가 해당 영역과 관련한 관심과 활동을 지속하는 데 매우 큰 영향을 미친다는 점에서 정책을 바꿀 때는 그와 연계된 후속 조치에 대한 공지가 매우 중요한 의미를 갖는다. 최근 이루어진 독서, 생활문화, 문화다양성 분야의 예산 삭감은 이와 같은 조치가 적절히 이루어지지 못함으로써 해당 분야에서의 민간과 지방자치단체의 활동 그리고 그에 기반한 국민의 문화 활동 참여에 다소 혼선이 빚어지고 있다.

‘구석구석 문화배달’, ‘방방곡곡 문화공감’, ‘신나는 예술여행’ 등과 같은 찾아가는 형태의 문화향유사업의 변화는 다원화되어 있는 추진 주체와 세분화된 사업 유형을 통합함으로써 운영의 효율성을 높이겠다는 취지로 이해된다. 이러한 사업은 문화 시장의 규모가 지속적으로 축소되고 문화예술과 관련된 전문 인적 자원의 규모가 상대적·절대적으로 부족한 현실에서 지역의 문화향유 환경을 개선하기 위하여 중앙정부가 추진할 수 있는 중요한 정책 수단이다. 정부는 그동안 여러 유형으로 진행되었던 ‘문화가 있는 날’ 기획 사업을 2024년 ‘구석구석 문화배달’ 사업으로 재구성했다. 지역 문예회관이 수준 높은 공연을 제공할 수 있도록 지원하던 ‘방방곡곡 문화공감’ 사업을 예술경영지원센터의 ‘창작·제작 유통지원사업’과 통합했으며, 20여 년 동안 꾸준히 진행되고 있는 ‘신나는 예술여행’ 사업의 참여 범위를 확대하는 등의 조치를 취했다. 이러한 변화는 기존 사업을 재구조화하는 차원에서 이루어졌다. 추진 주체나 사업 내용에는 일부 변화가 있지만 전반적으로는 열악한 지역의 문화환경을 지원하기 위해 중앙정부 차원에서 찾아가는 문화서비스 형태로 계속 노력을 기울이겠다는 의지를 표명한 것으로 평가할 수 있다. 그런데 지역을 중심으로 한 찾아가는 문화서비스 형태의 문화향유정책의 변화에서 더 중요하게 검토되어야 할 것은 그러한 변화가 목표하는 것이 무엇이냐는 점이다. 지역 인구가 지속적으로 감소하는 상황에서 그에 대응한 정책 방향을 찾아가는 문화서비스 형태의 사업을 계속 확대하는 것에 둘 것인지, 지역주민의 문화향유 환경을 개선하기 위해 지역 문화시설·기관의 역할과 기능을 새롭게 재구성하는 데 둘 것인지, 지역주민의 문화향유 기회를 궁극적으로 확대하는 데 둘 것인지, 아니면 문화를 통한 공동체 관계 활성화 등과 같은 측면에 중요한 비중을 두고 접근할 것인지 등은 문화향유 환경 개선과 관련하여 중요하게 검토되어야 할 사항이다. 이런 측면에서 볼 때, 인구의 급격한 감소와 그에 따른 인구 구성의 변화, 지역 소멸이 논의될 정도로 환경이 점점 열악해지고 있는 지역 현실 속에서 이번 변화는 유사 사업의 통합·확대를 통해 운영의 효율성과 문화서비스의 접근 기회를 확대하겠다는 정책적 의지는 보이지만, 급변하는 인구·지역·사회 환경에 대응하여 어떠한 방향으로 문화향유 환경을 개선할 것이라고 예측하기에는 다소 부족해 보인다. 운영의 효율성을 도모하는 노력은 지속적으로 기울여야겠지만 그러한 효율성이 지향하는 방향이 무엇인지가 좀 더 명확하게 드러날 때 변화에 대한 공감대가 폭넓게 형성될 수 있다.

중반에 접어들고 있는 제20대 정부의 문화향유정책은 전반적으로 문화향유를 위한 공공지원 체계를 개선하는 데 초점을 맞추어 진행되고 있는 것으로 보인다. 정책의 변화나 개선이나 혁신은 일상적인 것이고 또 반드시 필요하다. 중요한 것은 어떠한 변화든 그것이 성공적이고 바람직한 것이 되기 위해서는 그 변화의 내용이나 방향을 다수가 인지할 수 있도록 하는 것이 필요하며, 그러한 인지가 단순한 인지를 넘어 공감으로 발전하게 해야 한다는 점이다. 문화향유정책에 있어서의 최근 일부 사업의 예산 삭감과 같은 방식으로 이미 변화가 이루어졌음에도 불구하고 후속 사업이 구체화되지 못하고 있는 현 상황은 정책 변화에 공감대를 형성하는 데 장애요인으로 작용하고 있다.